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  作者简介:汤明旺,北京荣邦瑞明投资管理有限公司高级经理。中级经济师,管理咨询师,河南省财政厅PPP推介专家。8年咨询服务经验,专注于区域发展规划、投融资规划与PPP咨询。

  根据财政部发布的全国PPP综合信息平台项目库第4期季报,截至2016年9月末全部入库项目10,471个,总投资额12.46万亿元。其中,市政工程、交通运输、片区开发3个行业项目数和投资额均居前三位。项目数排名第四位则是旅游,项目数达到592个,投资额为6115亿元(按投资额排名位居第五位)。可见,系列政策支持、地方积极推动的背景下,旅游开发PPP项目是各地推广的重点之一。但从各地实践来看,旅游开发PPP项目需要在前期设计时把握关键要点,才有可能成功落地。

  国家系列政策支持。早在2009年发布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》即提出“鼓励社会资本公平参与旅游业发展,鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。”2012年6月,国家旅游局发布《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》,进一步明确鼓励民间资本经营和管理旅游景区、投资旅游基础设施。2014年,国务院发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》再次提出“推动旅游市场向社会资本全面开放”。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)规定,PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。包括旅游在内的各种公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发〔2015〕62号)提出,支持企业通过政府和社会资本合作(PPP)模式投资、建设、运营旅游项目。《文化部办公厅关于做好第三批政府与社会资本合作示范项目申报筛选工作的补充通知》(办产函〔2016〕247号)也提出,积极将采取PPP模式的文化基础设施、文化旅游项目、文化金融服务中心、文化资源保护与利用项目等纳入支持范围。

  旅游发展战略加码。经济“新常态”的一个典型特点就是经济结构优化,是发展动力的转换。旅游业被中央及各地视为发展的重点领域之一。国家“十三五”规划纲要明确提出“大力发展旅游业,深入实施旅游业提质增效工程,加快海南国际旅游岛建设,支持发展生态旅游、文化旅游、休闲旅游、山地旅游等。”各省区市也将旅游视为发展的重要支撑。以贵州省为例,提出守住发展和生态两条底线,提出建设“国家公园省”,以文化旅游发展创新区的战略定位和建设旅游大省为目标,以100个旅游景区建设为抓手,打造贵州旅游发展升级版,加快建设世界知名、国内一流旅游目的地、休闲度假胜地。贵州省在财政部PPP综合平台的入库项目1723个,其中旅游PPP项目143个(占平台中全国旅游项目总数的24%)。

  不过,旅游PPP项目看起来很热,可落地的不多。根据在各地调研及与旅游业社会资本方的交流,有几个原因导致旅游PPP有“虚火”。

  一是和市政工程、交通运输等领域PPP项目模式已经较为成熟不同,旅游PPP项目数量虽多,但目前成功案例不多,能直接借鉴的经验有限。

  二是旅游产业本身需要一个较长的培育过程,前期投入大、但收益周期长且具有很大的不确定性,收益和风险目前尚未很好匹配。如果把非经营性和经营性的内容打包,回报机制不是政府付费或可行性缺口补助,而是采用使用者付费的方式,这样社会资本的风险太高。

  三是旅游PPP项目中涉及土地及其他资产权属,尤其是由于大多数旅游开发PPP项目的区位关系,可能涉及集体土地的问题,协调起来难度较大。

  此外,旅游PPP项目通常体现出更强的产业特征,市场化因素更高,地方政府对将其视为政企合作类项目心存疑虑。

  这些的确或多或少阻碍旅游开发PPP项目落地。但从实操的角度,可以在旅游开发PPP项目前期设计中予以解决。

  一是旅游PPP项目设计要体现公益性的特点,比如生态旅游体现生态环境保护、文化旅游体现文化传承(文化事业),以便符合PPP模式适用于基础设施和公共服务的范畴要求。财政部第三批示范项目中,旅游PPP有14个,投资额226亿元。其中,湖南湘西泸溪县浦市古镇保护与旅游开发PPP项目除了旅游产业类内容外,还包括特色民居修缮、运动体育基地建设、古城墙修复工程、沅江生态治理、省保古院落改造、爱国主义教育基地建设等内容,具有公益性。

  二是旅游PPP项目设计应借势发展。一方面是与国家、区域或特殊领域(如历史文化、红色文化、民族文化等)等政策挂钩,提高项目的地位及独特性,争取更高层面的重视与财政资金上的倾斜;另一方面是考虑引入高端资源,真正引入有实力、有经验的社会资本,打造独特的卖点,提高项目的知名度和影响力。比较典型的例子是北京的古北水镇,整合了司马台长城、温泉等资源,引入中青旅、乌镇旅游等多个经验丰富的社会资本方,创新多方利益共享的商业模式,打造了“北方的江南水乡”品牌。

  三是旅游PPP项目要做好回报机制的设计。可以考虑将非经营性和经营性项目打包,这样可满足地方既提供公品又发展新兴产业的需要,更容易打消地方政府疑虑,也可减轻项目的整体风险。比如有些地方在旅游PPP项目中,打包博物馆、文化馆等非经营性项目及其他旅游产业经营项目,让社会资本获得的收益多元化。

  四是旅游PPP项目包括可以考虑多种运作模式。(1)全流程、重资产模式,即由社会资本自行负责旅游基础设施及配套,并负责旅游开发运营;(2)轻资产模式,即在旅游基础设施及配套已由政府或其他社会资本建设后介入,以委托运营等方式交由社会资本负责旅游开发运营;(3)联合体模式,即由多家社会资本成为联合体参与,分清各方权责利关系,运作旅游PPP项目。比如,联合体约定由其他企业负责旅游基础设施及配套,旅游开发公司负责后期旅游开发运营。当然,具体选择哪种模式,则需要综合考虑政府、社会资本、公众等多方的诉求。

  五是旅游PPP项目设计可以考虑与当地政府旅游发展公司(平台)合资,组成项目公司,实现利益上的共享,减轻在当地政策、手续办理、款项支付等协调难题。比如,已落地的浙江省平阳县南雁荡山5A景区项目采用的就是多方合作的模式:平阳县旅游发展投资有限公司(当地平台公司)和云南中冶投资有限公司(社会资本方)、杭州唐风汉格赛事文化管理有限公司(社会资本方)运用PPP模式,前者出资40%,后两者共同出资60%,整体打包运作南雁荡山旅游PPP项目。

  六是旅游PPP项目设计可以考虑适当绑定土地资源,比如生态区、文化园模式。以土地收益弥补旅游收益慢、周期长、不确定性高的不足,确保企业投资成本及合理回报,吸引社会资本参与。这种方式尤其适用于旅游园区、特色小镇(旅游小镇)等综合性的旅游开发PPP项目。

  总之,旅游是地方经济发展的一个重要力量。地方可通过合理的项目设计,以PPP模式引入社会资本,借社会资本的资金、建设及运营优势,促进旅游开发及区域发展。